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来源: 南方日报网络版     时间:2019-11-12 09:00:11

4色播

仅考虑法律基础上的财政赤字,而不包括地方政府隐性举债所造成事实上的财政赤字,是不够客观和准确的。2016年我国财政政策的积极程度不可能超过2009年,财政政策更加积极的提法或有失妥当,更加积极仅适用于中央政府层面。

财政政策是政府引导和调控宏观经济运行的主要手段,包括支出、税收和转移支付等具体政策

2015年12月28日,财政部部长楼继伟在全国财政工作会上指出:2016年及今后一个时期,要继续实施积极的财政政策并加大力度,实行减税政策,阶段性提高赤字率

此计划被众多专家学者解读为,我国2016年将实施更加积极的财政政策

1.积极财政政策的背景积极财政政策的提法,具有显著的中国特色

在经典的财政学教材当中,财政政策一般分为三类,即扩张性财政政策、紧缩性财政政策以及平衡性财政政策

虽然有学者认为,我国1998年开始实行的积极财政政策,是在特定环境下有特定范围和手段的扩张型财政政策(候荣华,2000)[1]

但是,我国当前所实行的积极财政政策,在工具使用上与扩张性财政政策是一致的

我国积极财政政策也主要是以赤字和减税为主,特别是通过赤字政策来扩大政府部门投资力度

纵观1998年积极财政政策说法被提出以来,除2004-2008年阶段性实行稳健性财政政策外,我国其他年份均被冠以积极财政政策之名,见表1

虽然积极财政政策已实施多年,但是,在不同年份或时期,其积极程度是有所不同的

而对财政政策积极程度的评价,不仅有利于区分政府财政政策的力度与重心,而且对于未来财政政策的走向也有重要意义

因此,实际中如何从统计角度,来定量测度和评价财政政策的积极程度,将具有重要参考价值

表1 1998年以来财政政策的提法与背景时间段(年)1998-20042005-20082009-20152016-财政政策积极稳健积极更加积极背景亚洲金融危机冲击对我国金融外贸冲击,同时面临内需不足、产业结构不合理、低端产品过剩、区域发展不协调等形势

扩内需效果显著,但投资过热,煤、电、油与运输等紧张,通胀压力陡增

2008年金融危机爆发,经济增速放缓,下行压力较大

供给侧改革任务较重,经济进一步下行压力大

注:根据有关网上公开资料整理

2.统计评价与问题由于我国积极财政政策主要是以赤字和减税为主,综合我国实际情况,财政政策积极程度可以使用公式(1)进行评价

积极程度系数越大,也就意味着财政政策更为积极

因此,测算财政政策的积极程度,关键是要得到准确的政府财政赤字、减税以及财政收入(或支出)规模数据

根据官方定调,2016年我国财政政策势必更加积极

这意味着财政赤字和减税的力度,相对于2009-2015年将更大

但是,真实的情况能否如此,未来更加积极财政政策是否有发挥的空间呢?财政政策积极程度=(财政赤字+减税)/财政收入(或支出) (1) 对财政政策积极程度评价的关键,在于对财政赤字指标内涵的理解

我国当前官方所定义的财政赤字,仅是指中央政府财政赤字以及中央代地方政府发债务部分

官方财政赤字2013年突破了万亿大关,2015年为1.62万亿,其他年份见表2

我国1995年开始实行的《预算法》规定,地方政府不列赤字

这使得地方政府绕过法律规定,以各种形式举债造成的事实上赤字,并不包含在这一范畴之内

2009年以来,我国地方政府实际赤字规模很大,不容忽视,总的政府债务规模也发生了快速膨胀,并引起了国内外各界的高度关注

将我国地方政府性债务口径调整为广义地方政府部门债务,使之与国际通行标准一致,测算得到的直接显性部分债务增量规模十分惊人[2]

即使地方政府性债务中,政府负有直接偿还责任债务增量,其规模也很庞大,相关估算结果见表2

关于减税,近年来最大的动作有两个方面:一是个税起征点调整;二是“营改增”

个税起征点从1980年以来经历的几次调整包括:2006年提高到1600元,2008年提高到2000元,2011年提高到目前的3500元

根据相关数据,由于个税占财政收入的比重不高(2010年为5.8%,2015年为5.7%),历次个税调整影响都较为有限,每年减税规模估计接近百亿级别

“营改增”始于2012年1月份,是我国进行结构性减税的主要举措

国税总局公开数据显示,截至2015年11月底,全国试点纳税人共计580万户,累计减税5939亿元,其中2013年和2014年分别为1402亿元和1918亿元

根据计划,2016年“营改增”将会在金融、建筑、房地产和消费服务四大行业铺开

上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建,在李克强总理主持召开的座谈会上提出,假设四大行业占到未推行“营改增”前营业税收入的2/3以上,如果“营改增”减税幅度与已实施行业一致,2016年“营改增”全面推开将新增减税3969亿元

[a]表2 历年地方政府债务增量(亿元)时间200920102011201220132014官方财政赤字7781.66772.75373.48699.511002.511311.8地方政府负有直接偿还责任债务增量21591.310648.514586.214586.212577.3*45140.8地方政府直接显性债务增量(调整后)52782.826031.810291.810937.424204.1*N注:官方财政赤字为一般公共财政收支赤字,数据见财政部网站;地方政府负有直接偿还责任债务增量根据地方政府性债务公开数据估算得到;*表示该数据截至2013年6月

地方政府债务规模庞大并且不断膨胀的事实,揭示了在测算政府财政赤字时,若不考虑地方政府隐性债务而形成的事实上赤字,势必会造成测算结果的低估,其最终得到的财政政策积极程度评价结果可能并不准确

综合来看,我国当前积极财政政策主要是以赤字政策为主,减税手段在财政政策中尚未得到全面展开

据此,评价和预测我国未来财政政策能否更加积极,关键在于研判包括地方在内的政府未来能否启动更大规模的赤字

3.相关可能误区澄清财政政策是政府调节经济运行的主要手段,若对政策产生误解,很有可能引发一系列不良后果

在上述我国财政政策积极程度统计评价的基础上,结合我国当前实际宏观经济形势,有必要澄清这样两个可能误区:第一,仅考虑法律基础上的财政赤字,而不包括地方政府隐性举债所造成事实上的财政赤字,所得到的财政政策积极程度评价结果,既不客观、也不准确

我国地方政府债务问题,已经成为未来制约我国经济发展的主要问题

地方政府绕过《预算法》而造成实际上的赤字,并未计入到财政赤字中,这显然没有尊重事实

我国政府财政赤字,理所应当将中央和地方政府全部的赤字都纳入进来,这也是国际通行做法

2015年,我国进行了约3.2万亿元地方政府债务置换,债务管理得到了进一步完善

当然,随着新《预算法》的真正落地,未来我国官方财政赤字含义将更为明确

因此,仅仅根据2016年的减税政策以及现有官方赤字政策力度的加大,而断定财政政策更为积极,并不妥当

第二,官方2016年财政政策更加积极的提法,可能有失妥当,未来更加积极可能缺乏空间

从当前来看,2016年我国减税力度以及官方财政赤字幅度,相比以往都将更大

但是,判断2016年我国财政政策能否更加积极,必须针对性地考虑我国地方政府的赤字(举债)空间

2014年以来,为了防控地方政府债务风险,中央和地方政府都陆续出台了一系列管理措施,地方政府债务规模的恶性膨胀得到了一定控制[b]

特别是将地方政府债务存量纳入预算管理、限额管理、债务置换、剥离城投公司土地收储等政策的持续实施,2016年地方政府新增债务空间将被进一步压缩

从表2地方政府性债务数据来看,2009年政府负有直接偿还责任债务新增21591.3亿元

由于2009-2014年被界定为积极财政政策,在综合考虑减税、官方赤字力度加大的情况下,2016年我国财政政策的积极程度不可能超过2009年

从我国当前实际来看,中央政府债务规模并不大,收支压力较少,未来可进一步加大财政政策的积极力度,在减税和赤字方面有所作为

据此,2016年更加积极财政政策的提法或有失妥当,更加积极财政政策仅适用于中央政府层面

[a]网易财经http://money.163.com/16/0127/11/BEB5UEFG00253B0H.html

[b]2014年底的地方政府性债务数据,与截至2013年6月份相比发生较大规模增长,其中很大一部分原因在于地方政府寄希望于中央政府兜底,故而扩大了政府负有直接偿还责任债务范围和规模

对此,较多专家学者都公开进行了专门分析

[1]侯荣华. 对积极财政政策的理论思考[J]. 管理世界,2000(6):115-121.[2] 彭刚. 中国地方政府债务核算及其应用研究[D]. 北京师范大学,2016. 彭刚,江西新余人,北京师范大学首届经济统计学博士,即将就职于西南财经大学统计学院,研究方向为宏观经济统计与核算

注:本文感谢北京师范大学经济与资源管理研究院胡志九博士提出的宝贵意见




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